幼儿教育经费的十年回顾及改革建议

  导读:民办园近年来发展很快,鼓励社会资金办教育是发展幼教的重要部分。国家实行对私人或企业投资优惠政策,如:减免土地费税、城市建设费、收费实行免税等。这些是政府采取的“隐形”的财政投资。

  幼儿教育事业的发展,是以增加经费投入为基础的。90年代以来,我国政府确立了教育经费实现三个增长的目标(教育经费总量逐年增长、财政预算内教育经费逐年增长,生均公用经费教育逐年增长),出台了一系列增加教育经费投入的具体措施,实现了经费的来源结构从一元化(政府)向多元化方向转变;逐步形成了:以财政拨款为主,辅以征收教育费附加、非义务教育收费等多渠道筹措教育经费的新格局。这些转变带来了我国教育经费投入总量迅速增加。在教育投资体制改革这个大背景下,幼儿教育的经费也获得了快速增长,这是90年代幼教事业获得发展的决定性因素。但是目前幼儿教育经费短缺已严重阻碍了幼教事业的发展。现就近十年来我国幼教经费的发展、投入构成及使用和管理状况进行分析,并就加快多渠道筹措经费的问题提出建议。

  一、基本现状

  1、全国幼儿教育经费投入总体水平。

  (1)十年期间全国幼儿教育经费逐年提高,且增长速度快,在“八五”和“九五”的十年中,全国幼儿教育经费投入总计266。8亿元,年平均增长31%,2000年的投入达到1991年的10倍。

  “八五”期间幼儿教育经费出现两次增长高峰,一是1992年邓小平同志南巡讲话后,幼儿教育经费增加2倍;二是1994年教师工资大幅度增长,使国家财政预算中幼儿教育达到11.58亿。进入“九五”期间,虽然增长幅度放慢,但仍高于全国经费增长速度,这种增长速度是前所未有的。

  (2)在全国教育经费的总量之中,幼儿教育经费所占的比例过小,事业难于支撑和发展。幼儿教育经费在全国教育经费的总量中的比例,1993年首次突破了百分之一,达到1.31%。十年来基本停留在这个水平上。究其原因,是与教育经费的两个不足密切相关的。一是我国财政投入教育的总量不足,根据国家规划目标,到2000年国家财政教育经费要达到国内生产总值GNP的4.1%、据国家统计局统计,2000年国内生产总值为81796亿,教育经费仅占GNP的28%,没有达到规划目标.也就是说,按规划财政还到加1000亿的教育经费拨款没有增加,以至各类教育经费短缺增况严重;二是资金分配向高等教育倾斜,基础教育经费比例低。2000年的教育经费支出中,高教占25.4%、中专占6.6%、中学占29.42%此而小学占32%.幼儿教育仅为1.38%。在义务教育经对明显不足的情况下,幼儿教育就更难分到更大的“蛋糕”。有限的经费难于支撑具有庞大模的幼儿教育事业,2000年,我国在园幼儿2244万,占全国各极学校在校生(从幼儿教育到高等教育)总数的9.2%;幼教职工114.43万,占普通教职工总数的7.8%而政府的投入仅占总经费的1.3%。

  (3)生均mfgh预算内教育经费得到增长,但实际投入大大低于其他非义务教育的水平。

  一方面“九五”期间,幼儿生预算内教育经费得到较大的增长,到2001年为172元,比1995年提高2。5倍。体现地方政府加强幼儿教育投入增加。另一方面明显年到投入经费大大低于其他非义务教育,2001年高等教育财政预算内教育经费达到幼儿教育的46。5倍,中等专业教育也是幼儿教育的16。4倍,这说明在各类教育投入都不足的情况下,幼教经费长期短缺的状况比其他各类教育更为严重。可以说,政府的教育资源分配对幼儿教育具不公平性。

  2、幼儿教育经费构成情况。

  (1)幼儿教育经费保持以财政拨款为主渠道。从90年代开始,幼儿教育总支出中财政预算内教育经费(即各级政府拨款)一直稳定在较高的比例上,平均占57。2%。体现政府财政拨款的主渠道作用。从1995年到2000年,五年就增加了一倍。同时也可以看到,财政预算内教育经费的比例在逐年减少。

  (2)幼儿教育经费来源拓宽,多渠道筹措经费已见成效。筹措教育资金多元化是世界各国发展教育的共同趋势。也是我国政府的要求。在政府投资幼教困难的情况下,拓宽资金来源尤为重要。

  我们根据教育部和联合国儿童基金会2001年对14个省市84个县、区的调查结果了解到,多渠道筹措经费已有明显的成效。被随机抽样确定的420个幼教机构样本,其教育经费总收入中,财政拨款占28%;保教费收入占54%;企事业单位拨款占11%;社区(街道、居委会、村)补助占1%;校办产业收入占2%;其他炎4%。其构成说明,收费成为幼教经费的最主要来源;社区补助、捐资、校办产业和其他收入已发挥了重要的补充作用。

  ①收费已是幼教经费重要来源,但急需建立规范化的收费管理机制。国家教育经费统计教育部14省市的调查显示,收费已是幼教经费重要来源。这说明我国从90年代开始的“非义务教育实行成本分担”的教育投资体制改革,在幼教领域中取得了重要进展。改革彻底改变过去收费实行单一标准的状况各地逐步建立“按类评估,按质定价”的收费政策,把收费标准和办园质量紧密地联系起来、这种改革适应了国家经济体制改革进展、国民收入格局变化的需求,缓解了社会对早期教育的需求自有限的国家投入的矛盾。

  建立教育实行成本分担的机制,收费标准的适度十分重要。14省市的调查发现收费标准存在过高和不定期低的现象,但从总平均来看是适应。

  ②各级政府征收的教育税费是幼教经费的重要来源,农村教育税费改革后,经费筹措面临新的艰难。2001年以前.地方各级政府征收的教育税费用于幼教,是促进事业获得可持续发展的重要的、稳定的来源。在“八五”期间,教育税费占幼教总经费的比例从0.8%已上升到5%。如1999年河北省玉田县所有农村幼儿教师工资构成主要是农村教育费附加;贵州凯里市、贵定县政府规定用10%~15%的比例专用于幼教。1998年天津武清县农村附加费用于幼教有400万。农村教育费附加在一些地区成为主要幼教经费来源。但随着农村教育税费改革的推进。实行以县为主的经费体制改革,农村教育费附加被逐步取消,在2000年已经下降2个百分点。筹措农村幼教经费的问题将更严峻地摆各级政府的面前。

  ③社会捐资助学的资金额下降,管理急待规范。幼儿教育有明显的社会公益性效益,社会关心并支持幼教事业是促进事业发展的重要途径。“八五”期间,随着生活水平的提高,对幼儿教育的需求强烈。城乡的幼儿园(班)的新建、扩建、改建得到社会捐助较多。但是,近几年社会捐资的情况并不乐观,占幼教经费比例是逐渐下降。1993~1995年此项经费占幼教总支出的4.8%,2000年比1995年下降了1.7%,这与社会普遍反映的幼儿园接受捐助经费情况有差异,值得引起关注。

  捐资助学及赞助应该是社会团体或个人自愿出资兴办教育的行为,国家鼓励并实行免税的优惠政策,而井非幼教机构向申请入园的幼儿家长强行摊派的“赞助费”、但近几年向家长强制性的加收“赞助费”的现象越来越普遍,尤其是城乡办园条件好的园所,有的还自定赞助标准,随意性很大。这样出的“赞助费”已失去捐资的基本意义,一是不合理,二是经费管理不合法。国家规定社会的捐助和赞助要做到收支两条线,要纳入幼儿园的预算外资金管理,并上报上级主管部门.由当地财政部门监管这项资金,使其做到专款专用,否则经费管理的漏洞大,瞒报、流失和浪费就不可避免;所以规范捐助经费已是当务之急。

  3、幼儿教育经费使用情况。

  (1)有限的经费主要用于教师工资,但教师的确工资低,队伍难以稳定。

  幼儿教育的经费主要是用于教师工资,这是无可非议的。1993年占78%,而2000年就占到近87%,这是反映了近几年财政增加的经费的比例,还不够教师工资增加的所需经费。据调查,由于经费不足,有的地区幼儿教师工资拖欠和工资标准降低的情况严重。

  农村幼儿教师的工资相对于当地人均收入来说都偏低,无论贫困还是富裕地区都一样。据教育部14省市的调查,富裕地区农村民办教师的平均工资为200~400元,贫困地区农村为100~200元,且常有拖欠;农用民办教师没有退休、医疗、失业等社会劳动保障,队伍的稳定存在严重问题。

  (2)生均公用经费严重不足,基建和专项经费少,难于改善办园条件、生均公用经费这一指标是反映提回供教育的日常办公、教学设备、培训教师等维持和提高教育质量需要的经费状况。幼儿的生均公用经费呈逐步下降趋势,2000年仅占幼教经费的11.8%,大大低于全国教育经费公用部分平均18.32%的水平。

  幼教的基建和专项经费支出极少,2001年仅占全国教育基建总投资的0.3%,造成无论城乡,政府或教育部门举办独立的幼儿园,改善办学条件都十分艰难。这是近20年来农村主要办学形式仍然是用小学教室办学前班、独立办园困难的主要原因。

  (3)经费短缺导致教师缺乏,师生比过高、由于教育经费的短缺,造成各类幼儿园一般都不能按照国家编制部门的规定配备教职工,师生比是很高的。2001年全国幼儿教职工数,教师数与在园幼儿数的比例分别为1:19.5和1:26.2,在2001年又有增加,大大超过国家人事部和教育部的有关规定,也高于同年小学师生比l:22.2的水平。在各类园所中,农村幼儿园(班)师生比高达1:33.7。幼儿教育是保教合一的机构,教师肩负教育和保育的重任,过高的师生比不仅使教育质量难以提高,幼儿安全也存在重大隐患。

  4、教育经费管理的情况。

  (1)国家财政预算内资金分配存在不公平性,城、乡幼儿园出现两极分化。政府投入幼教的经费主要来自县乡财政,省地级用于幼教的经费很少。财政拨款主要用于城市和县镇的教育部门和政府办园14省市调查结果表明,近70%财政拨款用于城市和县镇公办园。造成公办园越办越好,以至有的园向高标准、豪华型发展,因此公办园有可能走进市场,形成“优势竞争”,随之获得收费“越来越高”的效益。占70%的集体办、企业办园得到的支持很少。农村乡、村的办园没有明确的经费来源,乡财政有钱给一点,基本靠收费维持,让“农民掏钱办幼教”;导致农村园规模小、条件简陋、教师工资低、保教质量差,近几年发展处于萎缩状况。政府投资的不公平性,加大了城、乡两极分化。

  (2)幼教经费不能专款专用。幼儿教育的收费管理情况不容乐观。调查发现,收费不能专款专用的情况严重,有许多贫困乡、村办园或学前班,由乡、镇中心小学统一收取保教费,主要用于补充小学经费的不足,除用于民办教师工资外,极少用于幼教事业。这是导致幼教机构办学条件改善困难,挫伤幼儿教师的积极性原因之一。

  (3)地方政府或教育部门有推脱责任、不管和减少财政拨款的现象存在。有的地方政府或教育部门为减轻财政负担,减少或完全不给公办幼儿教师工资拨款,要求幼儿园靠收费来解决,幼儿园的生存发生危机,在一些省、市把公办园变卖、租赁、改制的情况严重,造成国有教育资产流失、多年积淀下的教育资源被毁,这种现象还有漫延的趋势。其原因除政府在主观上为减轻负担、推卸责任的,客观上是因为没有得到投资的园仍然能够生存的状况,为政府提供了主要的依据。政府对幼儿教育投资责任是不容置疑的,任何理由都不能成为政府推卸的借口,但是政府资金分配过于集中,已成为当前幼教投资体制深层次改革中,实现教育不公的不可回避的重要问题。

  二、讨论与建议

  我们认为,在新形势下加大政府对幼儿教育的投入,建立各级财政、个人和社会共同投入,教育成本分担的投资体制;增加政府对农村和贫困地区的幼儿教育投资;促进资金合理配置,扩大教育资源的效益,深化办园体制改革,获得更广泛的投资来源,是幼教经费增长的基本策略。

  1、增加政府投入,保证幼儿教育经费实现三个增长。

  根据国务院《关于基础教育改革与发展的决定》的要求,基础教育经费能得到较大幅度的增加、政府要保证幼教经费随着教育经费的增长获得同步提高,经费实现三个增长。

  (1)设立中央和省级财政幼儿教育专项经费,为农村和贫困地区的幼儿教育提供资助,促进教育投资“均衡化、国务院《关于基础教育改革与发展的决定》明确了“通过调整财政体制,增加中央和省级财政转移支付,增加对农村和贫困地区义务教育支持力度”的决定,因此中央财政逐年加大基础教育的投入,设立政府的专项经费,实施贫困和不利群体的早期教育项目是可行的。

  中央财政、省级安排专项资金,集中用于贫困地区急需解决的重大问题,如:建立解决幼儿园危房、课桌的基本设备项目;建立发展乡、镇早期儿童发展中心的项目等。按不同地区不同项目的需要给以不同补助。

  (2)加快农村教育投资体制改革,在农村义务教育实行以县为主的体制,乡级财政减轻了义务教育负担的前提下,幼教管理重心下移,把责任和管理权利交给乡级政府,实行乡统筹幼教经费的体制改革,乡财政预算要安排发展幼儿教育的经费,负责组织社会捐资助学等.农村幼教经费困难状况才能得到缓解。

  2、改变政府的分配策略,提高投资效益,实现机会均等。

  改革投资过于集中的弊端,积极探索经费分配更为公平的政策,政府在办好公办园的同时,鼓励经费向“大众化”和“平民化”方向发展。要有一定的资金投入农村幼教,但同时要考虑集体、个体和有困难的企业办园。目前这些园所的生存和发展面临极大的困难。在现阶段政府投资不可能大幅度增长的情况下,探索将有限的经费分配得更为公平的政策是当务之急,我们认为可以试验用不同的方法:

  方式一,探索“幼儿教育券”模式,这是一种把政府对教育的投入,通过“教育券”的方式兑现给学校。最先在美国、现在台湾有的地区也实行,2001年在我国浙江长兴县也开始试行,取得了“政府对教育的投入就变成了一种看得见的福利”、“长兴更注重发挥政府的主导和宏观调控作用,把教育券变成了政府调整结构、调节社会公平的有效工具”的效果。这些投资改革目前还未在幼教领域中实施。如果我们能在经济较为发达、有条件的县试验,把用于全县的幼教资金,作为“幼儿教育券”,分配到每个受教育的儿童家长手中,或仅用于补助贫困的、有特殊困难的家庭儿重,试行“排富性’或”无排富性”模式的教育投资(北师大冯晓霞,2001),并给家长有选择幼儿园的权利。这样的方式,不仅体现了教育公平的原则,有利于改变民办园的弱势地位;也引进竟争的机制,有利于幼儿园自我的主动发展,提高教育质量。

  方式二,教职工工资补助,把投资幼教的资金用于对每个幼儿教职工工资实行差额补助的模式,按教师资格、工作量和工作成效等制定评价标准,予以不同的补助经费,不足部分自行解决。这种模式体现政府地各类型幼儿园的平等支持,所有教师的基本待遇得到保证,也能激励教师的自我发展。

  方式三,社会保障补助,政府的投资除用于公办园外。用一部分资金为每个非公办教师建立由政府资助的、个人和单位共同出资的社会保险制度,包括养老医疗保险等,以保证教师生存的合法权利。

  方式四,基础设施补助,为每个幼教机构的基础设施、提高教学质量方面的需缺补助,包括改善培训等。

  上述办法都有对其合理性,有的方式对现行的人事管理和经费管理体制提出新的要求。是否适宜则需要对成本和效益进行详细的测算和试验。

  3、建立幼儿教育按办园成本合理收费的机制,多部门合作,规范收费和管理行为。

  基于幼教的基础性、服务性、福利性特征,幼儿教育机构的经费主要由国家、个人、社会共同负担。教育部门要会同物价、财政部门制定收费办法,建立规范的成本分担机制。制定收费标准要建立在成本核算的基础上,使之既适度,又能支持幼教事业可持续发展。幼儿园的收费标准应向社会公示。

  幼儿教育成本主要包括;人员工资、公用经费、修缮费、设备费、教玩具费等。

  商定成本的原则是:

  ——参照当地人均收人、家庭总收人情况。

  ——由物价、教育、财政部门核定,收费文件向社会公布,对那些收取高额费用的园所,应由教育主管部门加强管理。

  对各类园所收费的管理:

  ●政府和教育部门直接投人建设和国家政策性投资的幼儿园,其基建费不计入成本。

  ●国有企业单位办园,基本建设成本不计人成本,包括“国有民营”等改制的幼儿园,其园舍属于国有资产,应无偿用于教育事业。

  ●私人办园实行“分年度收回成本”的方法,按年度计入成本,收回成本的年限,可参照房地产业的有关规定,建议一般按7~10年收回。

  4、加快管理机制改革,扩大办园自主权,拓宽经费来源。

  幼儿教育要真正获得可持续发展,幼儿园的管理改革要先行、以形成自我完善、自我约束、自我发展的管理管理机制,满足市场经济条件下不同的服务需求,保证幼教经费有稳定来源,提高经费使用效率。

  ——扩大办园自主权是管理改革的核心。实行主办单位领导下的园长负责制,要让园长有管理权,尤其是乡、镇中心园应有经费的管理权,中小学不应再克扣幼儿园、班的收入,主管部门要加强监督。

  ——公办园建立“教育发展专项基金”,提高国家投资的效益,国家核算公办园的实际需要保证幼儿园正常开支,剩余资金建立“教育发展专项基金”用于本园发展,也可以通过教育主管部门,支持当地幼教事业。基金由财政和教育部门监督使用。

  5、制定优惠政策,鼓励社会力量办园。

  民办园近年来发展很快,鼓励社会资金办教育是发展幼教的重要部分。国家实行对私人或企业投资优惠政策,如:减免土地费税、城市建设费、收费实行免税等。这些是政府采取的“隐形”的财政投资。教育部门要建立民办园的成本核算机制,使之收费既体现市场经济的规律,又符合政府对教育的管理和宏观调控;既要保护办园人的利益,又要防止把办幼教作为牟取暴利的手段,以保证幼教事业健康发展。

  中央教育科学研究所 王化敏 周亚君

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